据知情人士透露，调整基本药物制度的原因与零差率推行困难有关系。尽管今年在60%地区完成零差率的计划正在努力落实中，但与此同时，已经执行零差率的30%的地区也出现了倒退的现象。
中国经济体制改革研究会医改研究课题组的基本药物实施情况调研报告（下称“调研报告”），是国务院医改办参考的多份报告之一。调研报告指出，各省医改方案在基本药物制度方面，基本上是照抄国家医改方案中的原则性表述，在明确这一制度的具体落实措施上乏善可陈，而在具体的实践中，各地普遍反映基本药物制度落实尤其是零差率推行，遭遇了重重困难。
关于基本药物零差率销售政策的实施，调研报告指出，各省在医改方案中并没有明确的说法，在具体的实践中也是举步维艰，其实这一政策本身的思路并不清晰。
调研报告指出，零差率实施困难，与医院目前的体制有很大关系。药品收入是维持公立医院正常运行的主要财源之一，如果实施零差率，政府必须想办法从其他渠道补偿医疗机构，付账者则由老百姓变成了财政部门或医保基金。药价降低15%，老百姓和医保基金表面上受益，但在目前的制度架构中，只是在虚高的价格水平上降低了15%，并没有改变导致公立医院药价虚高的制度结构，因此，仅仅实行药品零差率，也无济于事。
在这样的情况下，各地政府自然会担心药品零差率政策的实施会给财政挖出一个无底洞。且不说财力不足地区，即便是财力雄厚的省份，也不敢在其有关方案中明确基本药物零差率政策的具体实施步骤。
知情人士向记者表示，目前零差率推行如此困难，已经对于基本药物制度的推进造成影响，而零差率实施的成败与未来政策调整的趋势有着密切的关系。
使用政策待明
调研报告指出，目前基本药物制度的突出难题就是有关基本药物使用的政策措施不明。基本药物的遴选和付费者的确立固然都很重要，但是基本药物真正发挥其临床作用，必须是医生愿意开药、患者愿意用，否则，其需求根本不存在，生产和流通更无从谈起。
某央企人士对此认为，国务院的政策调整应该从根本上解决基本药物的使用和配备。
《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》第七条明确“城乡基层医疗卫生机构应全部配备、使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例”，而关于“全部配备、使用”，迄今有两种解释：一是基层医疗卫生机构只能使用基本药物，不能使用其他药品；二是这些机构应全部备齐基本药物，不能缺货，但也可以使用其他药品。
记者了解到，目前各地普遍根据第一种解释来执行，但基本药物目录中的药品种类仍不够多，受此影响，基层医疗卫生机构的用药可选择性降低。调研报告认为，这种情况不利于吸引患者“小病进社区”，也不利于调动基本医疗卫生机构的积极性，造成了很多地区的基层医院加速被边缘化。
此外，对于“其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例”这条规定，也没有给出明确的实施措施。调研报告认为，这项规定的落实，恐怕要同公立医院改革结合起来，关键在于比例高低如何确定；定高了，将极大限制公立医院以及患者的用药选择权，会引起广泛的反弹；定低了，则没有实质意义。而各省的方案都没有给出详细说明，目前看来给出详细说明的可能性也不太大。
定点重归视线
记者了解到，有不少央企把基本药物制度继续推进的希望寄托在医改方案征求意见时提出的“定点生产”和“定点配送”上。
调研报告指出，无论是在各省有关方案还是在各地具体实践中，基本药物制度落实难的根源在于制度设计本身存在着模糊的内容，致使地方感到无所适从，从而导致其医改方案在此问题上表述简单、模糊和笼统。
由于各地基本药物制度在具体实施中出现复杂化的趋势，企业人士认为，相比之下，“定点生产”和“定点配送”更加简单和直接。其实，基本药物采取定点生产和定点配送的思路其实早已纳入讨论范围，只是遭到部分反对才“胎死腹中”。但从目前的形势来看，定点、集中的方式反而更加有利，能解决市场机制无法解决的问题。
