中国禁烟之痛：“大限”临近时的部门利益博弈

　　禁烟之痛

　　在5月31日“世界无烟日”前夕,这条“被误读”的新闻背后,是中国控烟的尴尬现状。2003年11月,中国成为世界卫生组织《烟草控制框架公约》第77个签约国,承诺2011年1月9日起在包括室内办公场所在内的公共场所全面禁烟。签约7年后,中国总体“履约”情况如何?为何举步维艰?3.5亿烟民、5000亿元的烟草税、还有号称2000万的烟农生计……让控烟这场“健康运动”上升到错综复杂的“经济层面、政治层面”。再过220多天,就是中国控烟迎接世卫检阅的“大限”。控烟会否成为“不可能完成的任务”?

　　□中国向世卫承诺:2011年1月9日起室内公共场所全面禁烟

　　□“大限”临近,全国人大至今无立法计划

　　□巨额烟草利益导致部门博弈,卫生部“孤独地跳了出来”

　　□深圳12年未开出一张罚单,广州借亚运推动立法

　　□兑现全国公共场所禁烟的承诺,实际上很难。甚至全国实现公共场所禁烟,还需要几代人的努力

　　“大限”来临??部门利益博弈

　　一根燃烧的香烟,是个关乎中国国际形象的大问题。

　　2003年11月,中国成为了世界卫生组织《烟草控制框架公约》第77个签约国；2005年2月27日,公约正式生效；同年8月,全国人大常委会表决批准了该公约,并于10月正式向联合国递交了批准书。

　　“按公约要求,2011年1月9日起,我国应在包括工作场所在内的所有室内公共场所、所有公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁烟。这是中国政府向世界卫生组织乃至全世界作出的承诺。”中国控制吸烟协会常务理事、广东省卫生厅副巡视员黄晓军说。

　　但显然,目前中国“还没准备好”。

　　对此,世卫组织曾“提醒”过中国。在2008年11月于南非德班落幕的世界卫生组织《烟草控制框架公约》第3次缔约方会议上,中国“荣获”“脏烟灰缸奖”,颁奖词是“宁要漂亮烟盒,不要公民健康”———因中国代表团在讨论关于烟草包装警示语的实施准则时,对在烟盒上印刷提醒消费者吸烟会得肺癌、使新生儿患疾病等主题的警示图片“表示反对”。

　　比起签约时的积极,中国控烟为何如此艰难?在6次公约政府间谈判中参加了5次的国家控烟办公室主任杨功焕直言,“牵扯的各部门利益太多了”。

　　记者了解到,首次进行公约政府间谈判时,卫生部、国家烟草专卖局均派了代表,由国家发改委工业司牵头,该司与烟草局无直接关系,中国在谈判中表现积极；尔后,谈判改由直接分管国家烟草专卖局的发改委经济运行局负责,仍较中立；2008年大部委调整,国家烟草专卖局主管单位成了工信部,而目前领导中国履约小组的正是工信部而非卫生部,“形势就变了”。

　　杨功焕在接受媒体采访时曾援引彼时形容中国控烟形势的一个比喻,叫做“狐狸坐在鸡笼里讨论如何保护小鸡。这样一个情况,控烟当然控不了。”

　　面对履约日近仍不见起色的控烟形势,卫生部终于在去年“跳了出来”,联合国家中医药管理局、总后勤部卫生部和武警部队后勤部印发了《关于2011年起在全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》,要求到2010年军地所在卫生行政部门和至少50%的医疗卫生机构要建成无烟单位,确保2011年实现卫生行政部门和医疗卫生机构全面禁烟目标。

　　黄晓军认为,是时候“背水一战”了,“卫生部规定是一方面,但中国若签约又无法履约,将失信于世界。”

　　经济拷问??

　　烟草背后的利益链

　　据国家控烟办介绍,中国卷烟市场在世界有3个“1/3”和8个“世界第一”:3.5亿烟民,占世界1/3；烟叶生产量及成品烟销售量各占世界1/3；而烤烟种植面积、产量、增长速度世界第一,卷烟产销量、增长速度世界第一；吸烟人数及其增加数量世界第一；烟税增长速度世界第一。

　　也正因如此,中国是世界最大的烟草受害国,5.4亿人正受到“二手烟”危害,其中1.8亿是未成年人,“估计到2020年,每年归因于吸烟的死亡人数将增加到200万。”黄晓军担忧地表示。

　　吸烟是一种成瘾性疾病,还是个“经济问题”。复杂而牢固的烟草经济链,是“掣肘”控烟工作开展的最重要原因。

　　“中国有的省份就是靠烟草业生存的。比如云南,2009年省财政总收入达1490.7亿元,烟草行业对全省财政贡献高于45%,是真正的种植、生产、销售一条龙。”此外,中国还有2000多万种烟农民、1000多万零售人员以及50多万工商职工———烟草为他们提供了就业机会和收入来源。

　　所以,中国烟草行业工商税利在国际金融危机背景下“逆势而上”,“2008年是4499.4亿元,2009年是5131.1亿元,同比增长12.2%。这还是在国家提高烟税后的数据。”黄晓军分析,国家烟草专卖局去年“涨税不涨价”,“提税的都是高档烟,中低档的不升反降。”

　　不过,“巨富”烟草经济的另一面是:世界卫生组织研究表明,若一个国家当年的烟草税是若干亿美元,20年后,这个国家将不得不用当年所征收烟草税的2.8倍支付因吸烟带来的健康危害,且不包括由吸烟导致的其他损失。

　　“要GDP还是要健康?”这是摆在政府面前的一道考题。但似乎,目前天平依然倾向于前者。

　　尴尬外援??

　　外国药企捐助中国控烟

　　拥有呼吸科名医钟南山的广州医学院第一附属医院,从2008年起设立“戒烟门诊”。清一色的专家出诊,病人却少得可怜。

　　“一个下午才有一两个病人,现在多一些了,也只有10个左右。”钟南山院士的高徒、广医一院呼研所副所长陈荣昌教授叹了口气。

　　据介绍,广州男性吸烟率高达60%,女性吸烟的比率也有22%,但医院针对300多名烟民展开的调查却显示,仅有4%的人有计划戒烟,10%的人考虑戒烟,70%的人没有戒烟愿望。

　　3.5亿的烟民,这个庞大而坚固的数字,让很多人相信“控烟对于中国人来说,太超前了”。但也有不少烟民认为,他们想戒烟,又苦于没有途径,“中国辅助戒烟手段配合远远不足”。

　　其实,中国不是没在寻求“尼古丁替代”方面下工夫。

　　一年多前,中国控烟协会力荐国产“如烟”,使其“红极一时”———它被标榜为“通过现代微电子技术实现气流感应、模拟烟雾、模拟烟气温度、随时待机等高科技人性化功能,同时令吸烟者在吸入烟碱雾滴的同时,感受到同吸食传统香烟一样的欣快感,从生物角度人性化地模拟了吸烟的整个过程”。

　　但这场号称“健康控烟的革命”却在三四个月后黯然结束,“如烟解决了焦油的问题,但尼古丁的问题仍存在。要知道,给人体带来危害的不仅是焦油,电子点燃尼古丁的危害无法衡量。”黄晓军说。

　　跨国药企的手也已伸了进来。据中国控烟协会有关负责人透露,成立了20年的这一协会每年只能从卫生部拿十余万委托费。如此浩大的控烟工程,政府投入太少,而只能依靠外援———海外公益捐助,较为突出的是辉瑞基金。

　　作为“利润相当于中国近5000家药企利润总和”的美国“药企巨人”,辉瑞对中国控烟事业的热忱值得玩味。

　　“辉瑞的畅沛(酒石酸伐尼克兰)是目前效果最明显的戒烟药之一。”有专家透露,畅沛已“稳坐”卫生部门的戒烟门诊首推戒烟药的“交椅”,“尽管贵了点,3个月1疗程2000多块钱。”

　　“这和商业利益脱不开关系。但政府对控烟的投入不够,这也是没有办法的办法。”黄晓军认为,“外援”的插手是尴尬的事,因为在中国这一全球第一大烟草消费市场,同时也是潜在的第一大戒烟市场。据制药业市场调查公司IMS前年预测,这个数字高达50亿美元。

　　无烟医院??

　　卫生部孤独地“跳出来”

　　5月10日,国内媒体纷纷报道,卫生部妇幼保健与社区卫生司司长杨青当天在卫生部新闻发布会上说,“明年我国室内公共场所全面禁烟”。

　　但杨青及其同事随后解释说,这是媒体误读。“明年室内公共场所全面禁烟”是世界卫生组织《烟草控制框架公约》里的要求,只是一个预期目标；而他当天强调的,只是“卫生部要带头”,于明年率先实现卫生行政部门和医疗系统100%无烟。

　　“跳出来”抓自己管辖下的“无烟医院”,这似乎是卫生部目前只能做的“最佳选择”。

　　“国外研究表明,一个医生抽烟相当于做15万美元的烟草广告,戒烟比做手术救病人更有意义。”黄晓军介绍,从前年开始,北京、上海、广州共60家医院申请“无烟”,要通过考核,必须做到“不准在室内吸烟、不准穿白大褂吸烟,不准在非吸烟区吸烟”这三大要求。

　　黄晓军说,通过一年努力,广东创下6家无烟医院,医生吸烟率从19.8%下降到11.5%。今年还有10家医院申请,均为综合性三甲医院。

　　“这两年控烟工作开展后,还是有些变化。”黄晓军劝人戒烟时最爱讲这两个故事:

　　苏州市卫生局局长到深圳交流时,习惯地在会议室中拿出火机点燃香烟,遭到了深圳市卫生局局长江捍平不留情面的批评,回去感慨地说“抽烟还真会丢面子啊”；

　　茂名市常务副市长郭元强更坚决地表达:在他临死前要争取抽一支烟。因此现在谁也别给他递烟,因为他还不想死。

　　目前,广东省卫生厅已经发出通知,规定2010年底全省各级卫生行政部门、二级以上医院、所有妇幼保健院、儿童医院、疾病预防控制中心、卫生监督所、慢性病防治站(中心)、健康教育专业机构均实现全面禁烟,建成无烟单位；2011年底,所有医疗卫生机构都要全面禁烟,建成无烟单位。

　　除了卫生系统,教育部门也准备行动。据国家控烟办公室有关负责人透露,教育部计划在今年6月出台更严格的规定,在中小学和幼儿园校园室内外禁止吸烟,大学室内禁止吸烟。

　　广深试水??

　　立法难执法更难

　　在控烟专家看来,控烟最有效办法始终是立法。

　　但黄晓军透露,目前全国人大没有这个立法计划,广东省人大也没有。

　　希望寄托在一些有立法权的“较大市”,比如广州、深圳。事实上,1998年制订的《深圳经济特区控制吸烟条例》已明确规定在医院抽烟可罚款20元,但12年来卫生部门从未开出一张个人罚款单。

　　而《广州市控制吸烟条例(草案表决稿)》经半年“拉锯”,上月底终获广州市人大常委会表决通过,规定国家机关、事业单位提供公共服务的室内办事区域、医院、学校、电梯等12处为禁止吸烟的公共场所,拒不改正的处以50元的罚款。《条例》待省人大批准后,即可明确生效时间。

　　“这不是件容易的事!”黄晓军说,草案二审时,“办公室”被剔除在外。一批专家立马急了,大声疾呼:工作场所不禁烟是控烟大倒退,在各方面努力下,“工作场所禁烟”条文得以保住。

　　有了地方性法规,但谁来管,怎么管,罚款怎么用?这些执行问题如“烫手山芋”,让广州相关部门“面面相觑”。

　　广州市爱卫办副主任伍任初透露,“分责任田”管理是初步考虑,“比如学校就由教育部门负责,餐饮就由管理饮食的部门负责,而罚款该如何管理仍在研究。”

　　但在黄晓军看来,分开管理等于无法管理,因大部分部门不具执法权,“由广州市城管属下的爱卫办执法最合适”。他认为,“广州可以像培养交通协管那样先培养20个人,只要能抓到1%在室内公共场所吸烟的人,久而久之就能起到警示作用,而且大家也渐渐觉得公平。”

　　他建议,广州可学习北京的“无烟奥运”经验,借助“亚运大势”抓控烟。“北京奥运时,爱卫派人抓控烟,卫监所抽人查,所有涉外宾馆、场馆都无烟。尤其是比赛场馆,人们入场时要没收打火机,也就没法抽烟了。”

　　北京有奥运,上海有世博,广州有亚运,大城市有“大事件”可以“借势”。但其他的中小城市、乡村,怎么抓控烟?

　　“明年兑现全国公共场所禁烟的承诺,实际上很难。甚至全国实现公共场所禁烟,还需要几代人的努力。”5月20日,在长沙举行的控烟媒体宣传研修班上,卫生部妇社司健康教育处处长李新华有些无奈地说。

（责任编辑：丹丹）